中国迈向更科学的碳定价机制

英文版

作者:Alan Alexandroff、John Gruetzner、Stephen Zhao

今年是全球二氧化碳排放量40年来首次停止增长。中国年度排放量亦是如此。毫无疑问,排放量的减少与二氧化碳排放量增长曲线拐点的出现具有部分关联性。事实上,自2001年以来,今年中国排放量首次出现下降,降幅为1%。这一积极动向部分反映出中国碳排放强度已经降低。2014年上半年,中国大力促进降低碳排放强度工作,降幅达5%。此外,中国碳排放量的减少也反映出中国经济增长速度趋缓;尽管中国经济增长速度仍接近7%,但是相比于此前数十年两位数的增长来讲,增速已经大幅放缓。但是,今年中国碳排放量的减少并不意味着碳排放量减少成为新常态:导致中国碳排放量减少的利好因素正在迅速消失。因此,如果要进一步降低碳排放量,需要进一步加大碳排放控制方面的工作力度。

 

中国全国排放权交易机制

为进一步降低碳排放量,目前中国政策制定部门正计划在明年设立全国碳排放权交易机制(ETS),旨在最终实现减少温室气体的排放。2013年,中国在北京市、上海市、天津市、广东省、深圳市和重庆市设立了七个试点,计划随后设立全国性的碳排放交易机制。中国视角栏目已对此进行了介绍。目前,中国计划在2016年设立全国性的ETS。目前,中国已计划将该机制与计划在2016年制定的五年计划同步实施。尽管这是一个积极的动向,但是对于中国温室气体排放定价来说,设立ETS机制可能并不是当前最为有效的政策工具。

除了计划设立全国性ETS机制之外,我们认为在全国范围内征收碳税也将会促进中国减排。尽管碳税背负着“税收”的标签,但对于我们称之为“碳定价(CPS)”的方案则是一项利好。CPS能够确定碳排放的不同来源(如私人交通运输)并进行定价,ETS则无法覆盖这些规模小、数量大的碳排放。设置ETS的目的是控制排放量较大的单位,而这些机构不具备改变公共消费模式的能力。与之相反,CPS没有ETS的激励机制,ETS的激励机制允许排放量大的机构卖出多余的额度,为其减排进行融资。此外,ETS和CPS还有一点不同,即CPS能够保证定价具有确定性,ETS则通过确定最高排放值而使减排量一目了然。

一般来讲,碳税相比于碳交易体系功能角度来讲,前者更为有效。ETS本身的复杂性、拍卖制度、祖父制以及储备机制使其很难付诸实施。ETS机制容易受到价格波动的影响。ETS机制也易受官僚阶层的操纵,政府官员可能会向其亲友进行排放额度的利益输送,从而使得交易体制的整体效能大打折扣。

排放交易机制

 

排放交易机制

CPS机制相对简单,决策者可根据其喜好设定任何价格。此前的研究成果表明,如果企业对碳价格有准确的预期,企业就更倾向于为自身减排进行投资,稳定的价格能够促进更多的减排。需要特别指出的是,ETS机制已被供应过剩所困扰,且不能达到更高的碳价格。根据世界银行发布的2014年碳价格报告,被认为是迄今最为成功的欧盟排放交易机制每吨二氧化碳当量价格仅为9美元。与之相比,英国、丹麦、芬兰和瑞典所设定的每吨二氧化碳当量价格为16美元、31美元、48美元和168美元。实际上,2013-2014年度,世界上没有任何一国或跨国ETS机制碳价格达到平均10美元以上,中国试点的碳价格也是如此。从试点运行开始到2014年4月,中国所有试点的碳价格甚至都未达到全国6美元的平均水平。

就中国而言,试点中出现的问题可能会在实施全国性的ETS机制时再次出现。与ETS相配套的基础设施严重不足。与这些试点相关的中国政府官员和专家学者已经注意到试点项目的交易量非常低。问题的关键被认为是排放交易场所缺乏资源配置,但该问题一直未能解决。ETS机制的目的是在温室气体之外确定价格并通过公开市场的分配实现高效减排,其有效性依赖于碳市场中较高的碳价格和流动性。

如果中国能够实施真正意义上的CPS,则就可以缓解这些问题。如果价格与碳排放挂钩,就不必担心交易量和排放权交易的基础设施问题。排放价格低的问题很容易解决。在这种情况下,政策制定者就可以非常容易地提高碳价格。实际上,中国非常适合实施碳定价机制。可以通过制定更多的政策满足排放机构对未来的碳价格上涨的预期,但前提是政府需保持其未来碳定价计划的透明度。

因政府更迭导致某些环保政策被废除(如澳大利亚)的可能性不大。在中国,气候变化不存在公共争议,一党执政体制而产生的官僚惰性会难以动摇已经建立起来的财政体制,公司预期碳税能够阻止经济灾难的发生,技术领域的投资和其他手段能够减少排放,而无需担心这些投资会因政策更迭而打水漂。

展望未来,中国应该在实施CPS前就取消补贴,切实提高污染成本。虽然中国未针对碳消费提供补贴,但2013年天然气和石油补贴已经高达20亿美元和118亿美元。对于燃料领域本身来讲,先取消补贴后实施CPS是较为审慎的做法。此外,中国实施固定的电力价格。这对ETS是利好,因为这会迫使电力生产商降低排放而不是寻求推动提高电力价格。

从消费者支付的费用上攫取利润的机制会打破激励架构,摒弃该利润机制则会促使电力企业在减排领域的投资。此外,电价调整很难改变家庭用电的消费结构,中国ETS也是针对工业用电进行设计的。鉴此,电力价格体制仍不会改弦更张。尽管如此,2013年的补贴仍高达72亿美元,要取消对消费者的补贴则必须提高电价。总而言之,中国的补贴率非常低。与东南亚、俄罗斯、拉丁美洲相比,中国2.6%的补贴率并不算高。考虑到补贴规模比较小,取消补贴后,从能源补贴转向碳定价应当不会引发严重的经济波动。

中国

 

结语

对中国而言,在减少碳排放方面,碳定价机制是ETS机制有效的补充措施。但为了保证政策措施能够见实效,中国需要精简其财政收入体系。同时,实施EST和碳定价体制应当慎重。预计中国将在在2016年实施ETS机制,为了解决预期ETS在运行和有效性方面出现的困难,应当就碳定价政策的可替代性、维持和补充政策或替代新的中国ETS等问题进行调研。

注意:本报告依据中国相关数据撰写,很多数据仍处于编制阶段初期,可能有不准确之处。